Cómo disolver un gobierno en seis meses: el FMI y un plan gradual de austeridad en Jordania
- Ignacio Rullansky
- 20 jun 2018
- 9 Min. de lectura
Actualizado: 21 jun 2018
A principios de marzo, el Colegio de Abogados de Jordania organizó un boicot contra la Corte de Seguridad estatal en repudio al arresto prolongado y en confinamiento solitario a un grupo de activistas que protestaron contra la quita del subsidio al trigo anunciada el 27 de enero, cuyo efecto inmediato fue doblar el precio del pan (alcanzando los 0,40 dinares el kilo; US$ 0,57). La semana anterior, el gobierno había aumentado entre el 50% y el 100% los impuestos al consumo de cientos de productos, entre ellos de la canasta básica (vegetales, sal, aceite y leche) así como en el curso del año serían afectados también los combustibles.
Entre los detenidos estaba Ali Buraizat, un abogado arrestado después de dar un discurso el 23 de febrero en una protesta donde se produjeron violentos incidentes en Dhiban; había incitado a la población a dirigirse al rey para frenar las impopulares reformas económicas de ajuste impulsadas por el gobierno. Dhiban, una de las bases políticas de la monarquía y otrora uno de los primeros escenarios de las protestas de la Primavera Árabe (2011), volvió a prestarse como locación de las manifestaciones que comenzaron este año como reacción al desempleo, los aumentos de precios y quita de subsidios que terminarían demandando, exitosamente, la disolución del gobierno la priemera semana de junio.
Es que el descontento que produjeron estas medidas facilitó las condiciones para expresar eficazmente otras disconformidades ya latentes. Esto se logró al generarse una movilización temprana de la población en las calles así como una solidaridad entre sectores diversos, comprendiendo sindicatos, asociaciones de empresarios y de profesionales. Además, el contexto habilitó a estos sectores a enunciar consignas no necesariamente asociadas a lo económico con un eco amplificado y transversal a intereses corporativos o de clase: el hastío con el gabinete de gobierno y sus causas de corrupción, su política de ajuste fiscal y las demandas por la re-estatización de empresas privatizadas, de una nueva ley electoral y por garantías institucionales de mayor transparencia.
En febrero, el ahora ex primer ministro, Hani Al-Mulki, había recompuesto por sexta vez su gabinete pero no modificó el rumbo impuesto por las pautas del Fondo Monetario Internacional, el cual, como estamos familiarizados en la Argentina, demandaba a Jordania (y aún lo hace) un programa de austeridad implicando reformas fiscales estructurales para reducir la deuda pública de un 95% a un 77% del PBI para 2021. Entre fines de mayo y principios de junio, la población jordana repudió masivamente esta política económica alcanzando un pico máximo de tensión cuando se presentó un proyecto de ley concomitante con las recomendaciones del FMI: ampliar sustancialmente la base de contribuyentes modificando la ley de impuestos a las ganancias. Veamos qué ocurrió recientemente a raíz de todo esto.
El affaire reciente entre el FMI y Jordania: los acuerdos de 2012 y 2016.
La economía jordana atravesó distintas complejidades durante la década de 2010. Por su falta de recursos energéticos, el país depende de las importaciones de combustible para generar energía eléctrica y está expuesta a las fluctuaciones de precios internacionales para lograr mantener subsidios al consumo. Asimismo, desde 2011, el país fue severamente afectado por la disminución de las inversiones y del turismo por causa del conflicto bélico sirio magnificado luego por la expansión del Daesh en Iraq en 2014, dos Estados vecinos con quienes no sólo comerciaba sino de quienes recibió refugiados. En efecto, Jordania hospeda 655.624 refugiados sirios, la segunda proporción más alta del mundo (89 refugiados cada mil habitantes) de los cuales el 80% vive en condiciones por debajo de la línea de la pobreza: a pesar de los esfuerzos gubernamentales por integrar y dar permisos de trabajo a estas familias (46.000 en 2017), el desempleo es un grave problema nacional de por sí.
El problema energético y la onerosa importación de combustibles se combinaron con el incremento de la deuda pública y la pérdida de reservas del Banco Central, exacerbada por un tenso clima de especulación en mayo de 2012. El gobierno optó encarar estas externalidades negativas mediante la solicitud de un préstamo al FMI a 36 meses por 1.364 millones de dinares (US$2.100 millones), aprobado en agosto de 2012 con el objetivo de proporcionar liquidez para corregir su política fiscal. En agosto de 2016, habiendo asumido Hani Al-Mulki como primer ministro, el gobierno contrajo un nuevo acuerdo por 514.650.000 dinares (US$723 millones) con el FMI, quien demandó un programa económico de reforma fiscal por tres años, dirigido a reducir la deuda pública para potenciar el crecimiento del país.
En la primera revisión de este acuerdo en junio de 2017, el FMI recomendó al gobierno continuar la remoción de exenciones a las ventas, a los impuestos a las ganancias y a las tarifas aduaneras, viendo como un problema la creación de oportunidades de empleo para la juventud y en especial, para las mujeres, y advirtió la cuestión de los refugiados. En abril de este año, anticipándose a la segunda revisión, la propia Christine Lagarde expresó que el diagnóstico del FMI incluía "graduales y persistentes reformas económicas para reducir la carga y los riesgos asociados a la alta deuda pública".
Al-Mulki, quien culpó a las "políticas populistas" de sus predecesores por el incremento del gasto público (el 64% del presupuesto se destina a salarios de la administración pública y pensiones), impuso una política gradualista de ajuste con progresivos aumentos de precios y quitas de subsidios. En mayo de este año, Al-Mulki presentó un proyecto de ley para enmendar la Ley de Impuesto a las Ganancias No. (34) de 2014. Ya en la declaración de prensa N°16/381 del FMI donde se dieron a conocer los puntos centrales del acuerdo de 2016, se anunció prácticamente literal, el principio fundamental que vertebra el proyecto de ley presentado en mayo de este año:
"Consolidación fiscal gradual y constante.
El programa de las autoridades apunta a una consolidación fiscal gradual para reducir la deuda pública a cerca del 77 por ciento del PIB para el año 2021, al mismo tiempo que proporciona espacio para el gasto de capital y preserva el gasto social. Las medidas clave incluyen reformas que mejoran los ingresos del sistema impositivo, como la reforma del marco de exenciones fiscales y la ampliación de la base tributaria;"
El contexto económico de un impopular proyecto de ley.
El proyecto de ley implicaba re-establecer el umbral de impuestos a las ganancias para aquellos cuyos salarios anuales alcancen los 8.000 dinares jordanos (equivalente a US$ 11.000; frente a los 12.000 que prevé la ley vigente) con el objetivo de aumentar la recaudación fiscal y obtener recursos para financiar la obra pública. Es decir, esto implica trasladar a un mayor número de contribuyentes la carga para sostener una administración pública deficiente y un pobre suministro de servicios en medio de un contexto de inflación y alto desempleo: según datos del Departamento de Estadísticas de Jordania (DEJ) para el primer cuatrimestre de 2018, un 18,5% de la población económicamente activa se hallaba desempleada (implicando un aumento del 0,2% respecto al mismo período el año pasado) y un 20% en el umbral de la pobreza.
En mayo, el DEJ publicó un informe señalando que el índice de precios al consumidor, tomado para medir la inflación, era de 124,9, frente a un valor de 118,9 para el mismo mes en 2017 (un aumento del 5.1%). Entre los muchos productos relevados, se destacaron fuertes aumentos en el transporte (1,50%), cereales y derivados (1,09%), tabaco (0,62%), carnes y pollo (0,43%) y alquileres (0,43%). Coincidentemente con los valores que presentaba este contexto, la firma británica Economist Intelligence Unit catalogó este año a Amán como una de las capitales más caras del Mundo Árabe. Para un gobierno crecientemente percibido como corrupto e ilegítimo (Al-Mulki sucedió a Abdullah Ensour en 2016 por designación del rey), el apego a las indicaciones del FMI que señalaba este proyecto de ley junto a las demás políticas económicas ya mencionadas, representó un recetario de condiciones que precipitarían su renuncia.
Recomendación del FMI, desautorización popular: ajuste fiscal, protestas y renuncia de un primer ministro
La escalada con que creció la disconformidad popular alcanzó un punto sin retorno para el gobierno la última semana de mayo cuando rápidamente, numerosos sindicatos y asociaciones de profesionales y empresarios, convocaron el sábado 26 a una huelga general para el día miércoles 30. Entre las muchas asociaciones que públicamente adhirieron al llamamiento a huelga se destacan empresarios aunados en la Cámara de la Industria (sector que emplea cerca de 230.000 personas y representa el sostén de aproximadamente un millón), la Asociación de Ingenieros de Jordania (con 146.000 afiliados), la de Prensa, la de Enfermeras, y la de Abogados, entre otras.
Las masivas manifestaciones que se vieron en las calles de Amán y en otras ciudades y regiones de Jordania por cinco días consecutivos a partir del miércoles 30 de mayo, reunieron así a sectores tan distintos como agricultores, profesionales de la salud, docentes e industriales, agrupando a prácticamente todos los sindicatos (más de 33 de ellos) y asociaciones empresariales y profesionales del país. La efervescencia de esta nutrida participación y la solidaridad multisectorial que facilitó su movilización, se basaron en dos premisas básicas compartidas: solicitar a la Cámara Baja rechazar el proyecto de la nueva ley de impuestos a las ganancias y que el propio Al-Mulki y su gobierno “diesen un paso al costado” y el rey convocase un nuevo gabinete.
El gobierno respondió anunciando encuentros con representantes de estos sectores para trabajar juntos sobre el proyecto ley, sin embargo, el jueves 31 de mayo no dejó de echar leña al fuego al decretar un aumento del 5,5% en combustibles y del 19% en los servicios de energía eléctrica, costo a trasladarse a otros productos y servicios. Como resultado, las protestas se redoblaron al punto que el propio rey pidió dar marcha atrás con estos aumentos y convocó al parlamento a liderar un "comprensivo y razonable diálogo nacional" sobre el proyecto de ley, mientras que 78 legisladores de un total de 130 de la Cámara Baja (el 60%) declararon que de debatirse, votarían en contra.
Al-Mulki desestimó la demanda del Consejo de Sindicatos Profesionales de Jordania para retirar el proyecto de ley de las discusiones parlamentarias; los sindicatos, como rezaban los carteles que alzaron los manifestantes en las calles, llamaron a una nueva huelga general para el miércoles siguiente al 30 de mayo, es decir, el 6 de junio, hasta que el gobierno cediera definitivamente sobre la cuestión. Ahora bien, la seguidilla de protestas que se extendieron durante los primeros días de junio, la represión policial y la enorme presión que supuso este escenario para el rey, hicieron que Al-Mulki presentara su renuncia antes, el lunes 4 de junio.
Nuevo gobierno, mismas problemáticas socio-económicas.
El 5 de junio, el rey designó al entonces ministro de educación, Omar Razzaz como flamante primer ministro para formar un nuevo gobierno con el urgente objetivo de rever el sistema impositivo íntegramente. El rey encomendó a Razzaz en su carta de designación a normalizar la situación económica y aumentar el nivel de empleo, tareas difíciles ante el complejo de desafío de atender los compromisos con el FMI y gobernar en semejante clima de desconfianza. Razzaz, economista doctorado en planificación por la Universidad de Harvard, trabajó en el Banco Mundial y cuenta con un prestigioso currículum pero su nombramiento no se tradujo en alivio ni tampoco contó con demasiada aprobación.
No sólo los sindicatos y la población no cesaron sus huelgas y protestas, sino que las dudas respecto a su liderazgo las comparte la Asociación de Militares Veteranos que ve en Razzaz a un mero "tecnócrata" perteneciente a un gobierno corrupto. Desde Hirak, movimiento de la juventud, otro organizador de las protestas, hubo una mirada parecida demandando un rotundo giro en la orientación de la política económica nacional. El nuevo primer ministro sí goza de cierta aprobación entre las clases medias y sectores trabajadores, y no quedándole más opción que renegociar un nuevo acuerdo con el FMI, se espera introduzca un programa de medidas graduales, en principio, extendiendo de tres a cinco años el plazo para cumplir con el plan.
La región no tardó en acudir en apoyo del nuevo gobierno jordano, formado el 15 de junio que cuenta, de modo inédito, con siete mujeres designadas entre los 28 ministros del gabinete. Desde las monarquías del Golfo se anunciaron medidas de salvataje económico para facilitar el diseño de un plan de austeridad más tolerable para la población: Qatar, invertiría US$500 millones en puestos de trabajo para 10.000 jordanos operando en el país (Jordania exporta mano de obra altamente calificada en el sector petrolero), mientras que Kuwait, Emiratos Árabes Unidos y Arabia Saudita prometieron $2.500 millones en la financiación de proyectos y en depósitos al Banco Central para cubrir las garantías de los préstamos tomados del Banco Mundial.
Asimismo, el 18 de junio, el primer ministro israelí, Benjamin Netanyahu, se reunió con el rey jordano en Amán para discutir el compromiso de ambos países en pos del desarrollo económico y de la paz regional. Esta visita anticipa una delegación norteamericana encabezada por Jared Kushner, yerno de Trump, que incluirá a ambos países junto a Egipto, Qatar y Arabia Saudita. Tanto para las monarquías del Golfo como para Israel, la estabilidad del gobierno jordano y la mejoría de su situación económica son un punto de interés común como contención a la generación de nuevos focos bélicos como el que sigue afectando a Siria y a Iraq. La percepción de la población jordana es recelosa respecto a estos paquetes de ayuda económica, anticipando posibles condicionamientos saudíes sobre la agenda política nacional.
¿Y qué dice el Fondo? En principio, hubieron declaraciones desde el FMI en tono de "voto de confianza" al nuevo gobierno que evidencian su necesidad de que haya estabilidad institucional en Jordania para cumplir el acuerdo. Por un lado, se criticaron parte de las políticas de Al-Mulki pero sosteniendo la medida que derrumbó su gobierno, es decir, la reforma en la base de tributación del impuesto a las ganancias como clave para aumentar la disponibilidad de fondos para la obra pública. En tal sentido, desde el FMI se expresó que la base de la política económica debe orientarse a reestructurar la deuda pública a partir de la quita de exenciones impositivas, en lugar de aumentar las tarifas en artículos de primera necesidad, volviendo al episodio con el comenzó este artículo.
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